（一）市场主体层面：违规控制加剧机构风险
村镇银行被问题股东、实控人违规控制后，相关机构违法违规行
为和风险承担往往显著增加。
村镇银行的制度安排使其更加容易被问题股东、实控人非法控制。在
主发起行制度下，监管部门对于村镇银行出资方的要求较低，对于
相应股东的财务指标标准也较低。村镇银行虽由相应的主发起行主
导建立，但其规模较小、职工人员配置紧凑、公司治理较薄弱。为
适应支农支小的业务需要，组织机构更加扁平化，管理层级较少、
决策链条更短。以主发起行制度为起点，主发起行往往将村镇银行作
为异地展业的载体，然而村镇银行此后经营往往不如预期， 导致其
股权交易和变更频率高于其他类型银行，频繁的股权变更滋长了机
构被违规控制的风险。在机构被违规控制后，实控者容易大肆利用
机构牌照价值， 以代理人控制、关联持股、交叉持股、增资扩股等方
式架空现有公司治理机制， 规避外部监管，进而大量占用机构资
金、违法违规操作。村镇银行自身也容易在实控人违规控制操作和规
避监管的过程中趋于高风险经营，在机构“私人化” 过程中不断累积风
险。这一现象在河南村镇银行风险事件中得以充分显现。经查明，
河南新财富集团实控人为首的团伙自2011年起采取交叉渗透股权的
方式取得相关村镇银行控制权。该集团通过交叉持股方式控制多家关
联公司，由这些关联公司以直接或间接股权渗透的方式持有相关村镇
银行股权，并通过持有的银行股权迅速回笼资金，以控制的子公司名
义向其他地方金融机构违规获得贷款。如此循环往复，不断扩大套取
资金规模和股权渗透村镇银行的数量。
1.
村镇银行被违规控制后的实控人违法违规行为引致合规风险。
在河南村镇银行风险事件中，新财富集团实控人团伙非法控制了禹州
新民生银行等4家村镇银行以后，通过伪造贷款套出资金、高息揽
储、伪造系统、删除信息等方式骗取、转移资金并挪为己用，严重
侵害了储户合法利益，危害了金融安全。违法团伙在取得相关村镇
