便，又削弱了家庭养老的组织基础。
——土地的养老保障功能趋于弱化。土地历来是中国农民养老的主要依靠。
但在社会飞速发展、市场经济日趋成熟的如今，土地的养老功能日趋弱化。一 是
农业生产效益低下。虽然这几年通过农业产业结构调整，发展蔬菜、花木、 水
果、茶叶、畜禽等特色种养殖业，但农业收益的增长速度仍无法与二、三产 业相
比，加上这几年农业生产资料价格不断上涨，土地的投入产出比不断下降。据对
东溪村的调查显示，农业的劳动投入收益率仅为第二、三产业的四成略多 点。土
地的收益无法支撑农村居民快速上升的生产生活成本，包括老年农民的 养老。二
是农民拥有的土地数量严重不足，直接限制了土地的养老能力。目前我市人均耕
地面积仅有0.79亩，东溪村为0.54亩，难以承载农民的养老需求。
——符合农民需求的社会养老保险制度尚未建立。上世纪80年代中期，我
国开始试点，探索农村养老保险制度。1992年，民政部公布了《县级农村社会
养老保险基本方案（试行）》，农村养老保险有了一定的发展。但自1998年政
府机构改革后，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部门以来，受
利息持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区
农村养老保险出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村
社会养老保险工作陷入停顿状态。
从我市的情况看，原来的农村社会养老保险工作也已基本停顿，目前正处
于清理阶段。这样，除了近年来建立的被征地人员养老保障、农村最低生活保
障制度、以及部分进城务工农民参加降低了城镇职工基本养老保险的门槛后的
养老保险外，真正符合农村实际和广大农民需求、覆盖全体农民的社会养老保
险制度尚未建立。
三、提升农村老年农民养老保障水平的对症良方：必须加大投入，多管齐
下，多策并举，整体推进
农村老年农民养老难、养老保障水平低的问题亟待引起我们的重视，并采
取切实有效的措施逐步加以解决。根据经济社会发展和财力以及对梁弄镇东溪
村老年农民养老保障问题的“望、闻、问、切”，通过对基本思路的认真细致的
梳理，我们认为对症下药解决老年农民养老保障问题的良方有五：
一是探索建立非缴费性的老年农民养老补贴制度。针对当前农村老年农养
老难的实际情况，政府应积极发挥公共财政在推进老年农民养老上的作用，
可以考虑在财政预算中专门安排一块资金，用于对男年满70周岁以上、女65周 岁
以上的老年农民养老的生活费补助（不包括参加各种社会养老保险和享受低 保的
