关于农村宅基地制度改革试点地区改革问题与思考

关于 农村宅基地制度改革试点地区改革问题与 思考 宅基地改革试点地区推进农村宅基地制度改革已取得阶段性成效，但还存在集体所有权虚置、资格权不明、使用权流转不活等问题，要推进宅基地改革，需加强宅基地集体管理，确权成员资格，放活使用权流转。 2015 年，党中央、国务院部署 “ 三块地 ” 改革，在全国范围内选定 33 个试点县，其中， 15 个试点县进行宅基地改革，作为农村 “ 三块地 ” 改革重要组成部分的农村宅基地制度改革自此发端。 2017 年，中央决定将宅基地改革试点范围扩大到 33 个县。 2018 年，农村宅基地 “ 三权分置 ” 改革由中央一号文件首次提出， 2020 年，作为强化农村补短板工作重点改革任务的宅基地 “ 三权分置 ” 再次进入中央一号文件； 2020 年 9 月，新一轮的农村宅基地改革试点开启，范围进一步扩展至 104 个县（市、区）以及 3 个地级市。各试点地区在大力推进农村宅基地制度改革、保障农民权益等方面进行了大胆探索和尝试，取得了有益经验。为深化试点探索、推进农村宅基地制度改革，现归纳、概括宅基地试点地区改革成效，剖析存在问题，提出纾困策略。 一、农村宅基地制度改革试点地区改革成效 （一）宅基地闲置得到盘活，城乡发展得以融通 在试点地区基层干部群众的积极推动下，试点地区农村闲置宅基地得以盘活，为城乡建设提供用地，融合融通城乡发展。截至 2020 年底，江西省鹰潭市余江区、浙江省象山县分别盘活闲置宅基地 330hm2 和 2.11 万 m2 ，四川省泸州市泸县新增约 0.07 万 hm2 建设用地指标。浙江省义乌市在对宅基地退出模式的探索中，建立并逐步完善了城乡新社区集聚和 “ 集地券 ” 制度。通过建设城乡新社区，实现农户住宅向社区住房的置换，农民变市民，村庄变社区，原农户退出的宅基地转换为国有建设用地或复垦为基本农田；义务的 “ 集地券 ” 与重庆的 “ 地票 ” 制度均是创新了城乡建设用地增减挂钩制度。据统计，截至 2019 年底，外出务工需租城镇住房农民工 2.9 亿人，同时，他们也造成农村房屋闲置。构建城乡统一房屋租赁市场，在一定程度上解决了城乡租赁市场不平衡的问题。 （二）宅基地价值得到显化，民生 “ 三感 ” 显著提高 2011—2021 年，我国农村新增 5.94 亿 m2 闲置农房，折合市价约 400 亿元。宅基地制度改革试点地区的改革措施保障了农民群众的住宅功能，显化了宅基地财产属性，提高了农民收入，提升了农民群众的获得感、幸福感、安全感。 1. 一户一宅制度改革保障农户基本居住权。目前，一些地方存在一户多宅或面积超标等现象，江西省鹰潭市余江区积极探索 “ 一户一宅 ” 制度，明确 “ 一户标准，界定 “ 一宅 ” 概念，有效解决了日益严重的 “ 空心村 ” 和宅基地闲置的问题，使大量闲置浪费的宅基地得以利用。 2. 宅基地腾退流转使宅基地经济价值得以显化，增加了农民收入。宅基地制度改革的主要模式有市场退出模式、使用权流转模式和宅基地置换模式，使用权流转包括租赁、抵押、入股、转让和共建，宅基地置换包括置换住房、置换住宅和置换地票。截至 2018 年底，全国参与改革试点工作的 33 个县（市、区）累计腾退闲置宅基地约 0.56 万 hm2 ，农房抵押贷款完成 5.8 万宗， 111 亿元。 （三）闲置宅基地得到利用，乡村新产业得到发展 2021 年正式发布的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，明确提出，以尊重农民自身意愿为前提，以统一规划为基本原则，农户对自身拥有合法使用权的闲置宅基地或闲置住房可以自主经营，也可以通过出租、入股等方式与其他经营主体合作，用于发展各类乡村新产业。经营范围包括但不限于农产品初加工、乡村旅游、电子商务、餐饮民宿、康养服务等，旨在对农户或集体经济组织盘活闲置资源的行为进行引导和规范，增加农户收益。 1. 经营模式多样化，有自主经营的，有出租转让的，转让的主体有城市返乡的，有工商资本下乡的，如山东费县 36 户宅基地被华箴集团以 260 多万元一次性流转，该集团通过将流转农房修缮改造，发展高端民宿，提升乡村旅游产业服务水平，或者建设红色记忆馆、乡村记忆馆，拓展乡村旅游资源。 2. 发展新产业新业态诸如特色加工、电子商务等。如宝丰县采取出租、入股、合作和村集体及个人自营等方式，盘 活利用腾退的宅基地，促进农村电商、民宿、渔具加工业等产业发展，带动万余人就业，电商渔具产业从无到有，年网销售额 3 亿元，在国内渔具电商中名列前茅。 二、农村宅基地制度改革试点地区改革困境 （一）宅基地集体所有权虚置，管理存在困境 自 1962 年以来，我国农村地区的宅基地一直秉持 “ 集体所有，农户使用 ” 的原则，农村宅基地的所有权由乡或村集体组织享有。集体组织可以对本集体内的宅基地进行统一规划或在本集体组织成员内部进行分配使用。但由于缺乏相关规范的法律制度，加上农民传统认识的偏差，认为宅基地集体组织无偿分配给自己以后，就应该长期占有，对所有权、使用权认识模糊，导致集体所有权虚置，对宅基地管理困难。一方面，宅基地审批占用随意，滥用耕地