着积极履行职务的职责，并且客观上具有能够作为的条件，
但是没有按照公职的职责和权力主动、及时、有效地履行，
在行动上表现出不作为或没有尽职尽责作为的现象。这导致
公权力的行使失去约束，损害大众的公共利益。“为官不为”
包括懒政、怠政、庸政等消极性行为，理想信念滑坡，角色
意识没有到位，责任意识淡薄，使得不作为反倒成为一种习
惯，呈现出虚置公权力的一种不作为状态。“能为不为”是
最为直观的“为官不为”现象，这也是通常情况下大众对于
“为官不为”的常识性理解。然而随着制度约束权力不断显
性化，党和政府管理逐步实现制度化、精细化、公开化、具
体化，挤压权力寻租空间，切断权钱交易链条，使得部分党
员干部因为过错而受惩罚的风险概率显著增加，他们从内心
感觉到“为官不易”，其行为也开始倾向于不想作为或者不
完全作为，即“难为不为”，党员干部采取选择性作为、低
效作为等方式，将不完全作为当作其博弈算计之后的策略选
择，使得“作为”与“不作为”的效果相同，甚至大打折扣。
当前“为官不为”呈现“新旧并存”的特点，并向由表及里、
由公开向隐蔽、由显性向隐性、由积极主动向消极被动的方
向发展，“为官不为”成为实现国家治理能力现代化的顽疾。
从“为官不为”的构成要素来看，具体如下。
（一）行为主体。“为官不为”的行为主体主要指在党
政机关任职、行使公权力的公职人员。他们掌握着党和国家
赋予的公权力，代表的是人民意志，以人民群众的根本利益
为出发点，根本职责是将公权力的最大效用反馈于广大人民
